治土路線明確 任務仍然艱巨——二〇一六年土壤污染防治工作綜述

在我國土壤污染防治工作中，2016年必將在歷史上留下深刻印記。《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）于2016年5月31日正式發(fā)布。至此，大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役全面打響。

　　土壤環(huán)境質量是關系老百姓“吃”“住”安全的大事。環(huán)境保護部部長陳吉寧曾指出，“十三五”將協(xié)同推進土壤污染預防、風險管控、治理修復三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問題。他還指出，土壤污染防治不是全面的大治理工程，風險管控是第一位的。

　　歲末年初，回顧2016年土壤污染防治工作，可用12個字概括：思路明晰，進展積極，任務艱巨。

　　繪就藍圖，“土十條”發(fā)布實施 

　　2016年3月，環(huán)境保護部按照以環(huán)境質量改善為核心、深入強化環(huán)境要素管理的改革思路，成立了水、氣、土3個業(yè)務司。對于剛剛成立的土壤環(huán)境管理司，推動出臺“土十條”無疑成為首要任務。

　　環(huán)境保護部會同國家發(fā)展改革委等11個部門，經(jīng)過三年多努力、數(shù)十次易其稿，順利完成“土十條”起草工作。特別是進入2016年，“土十條”制定工作進入快車道。

　　5月31日，“土十條”正式發(fā)布。當前和今后一個時期我國土壤污染防治總體路線圖清晰展現(xiàn)出來。

　　全程參與“土十條”起草的環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉認為，“土十條”及后續(xù)配套政策措施的落地，將夯實我國土壤污染防治調查、立法、標準、監(jiān)測、信息公開、責任落實等工作基礎，綜合提升我國土壤污染防治能力，形成政府、企業(yè)、公眾廣泛參與的土壤污染共治體系。

　　履責到位，推動各項任務落實 

　　“土十條”提出的各項目標和任務，需要相關部門和地方各級政府落實。

　　摸清家底，組織開展土壤污染狀況詳查。在“土十條”中，排在第一位的是開展土壤污染調查，掌握土壤環(huán)境質量狀況。只有診斷出是什么“病”，才能“對癥下藥”。按照“土十條”設定的時間表，2018年底前需要查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質量的影響，2020年底前要掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風險情況。

　　2016年11月，環(huán)境保護部編制完成全國土壤污染狀況詳查總體方案，聯(lián)合相關部門印發(fā)各地。這次詳查不是簡單均勻加密布點，而是在充分利用已有調查成果的基礎上，突出重點區(qū)域、重點污染源，優(yōu)化點位布設，圍繞“風險管控、安全利用”這一核心，加強詳查結果與環(huán)境管理決策的銜接，注重邊調查邊應用。

　　土壤污染狀況詳查務求數(shù)據(jù)準確，需要嚴格的質量管理和控制。為做好質控，環(huán)境保護部正抓緊制定有關詳查的技術規(guī)范文件，積極組織開展應用試點。

　　分解各部門任務，明確分工。圍繞“土十條”確定的重點任務，環(huán)境保護部牽頭制定了25項配套政策措施清單，其中包括監(jiān)測網(wǎng)建設、法規(guī)標準體系構建、農(nóng)用地保護和安全利用、建設用地風險管控、科技研發(fā)、各方責任落實、評估考核等，清單擬近期出臺。

　　國務院所屬環(huán)保、發(fā)改、國土等12部門制定了各自落實“土十條”重點工作的實施方案，細化責任、分解任務，做到可落地實施、可評估考核。

　　為加強部門協(xié)調，2016年11月，環(huán)境保護部牽頭成立了全國土壤污染防治部際協(xié)調小組，建立工作協(xié)調機制，及時研究解決涉及跨部門的重大問題。

　　推動落實地方主體責任?！巴潦畻l”明確規(guī)定，地方各級政府是實施行動計劃的主體，環(huán)境保護部已將目標任務分解細化到31個?。▍^(qū)、市），下一步，將簽訂目標責任書。

　　按照“土十條”的要求，目前全國所有?。▍^(qū)、市）均已完成本地區(qū)土壤污染防治工作方案編制工作。其中，北京等17個?。▍^(qū)、市）工作方案已經(jīng)發(fā)布，山西等6個?。▍^(qū)、市）工作方案已通過省政府審議即將發(fā)布，河北等8個?。▍^(qū)、市）工作方案已提交省政府待審議。

　　先行先試。按照“土十條”要求，要選取具有典型代表性的地區(qū)，開展先行區(qū)建設，主要目的是在土壤污染源頭預防、風險管控、治理與修復、監(jiān)管能力建設等方面進行探索。浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池和貴州銅仁等6市要開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設，京津冀、長三角、珠三角也可因地制宜開展先行區(qū)建設。

　　截至目前，在環(huán)境保護部指導下，6個先行區(qū)已基本完成建設方案編制，部分方案已批準實施。福建等地還自行開展了先行區(qū)建設。

　　此外，為加快建立符合我國國情的土壤污染防治技術體系，環(huán)境保護部建立了200個農(nóng)用地和建設用地土壤污染治理試點項目庫，并指導各地逐步開展土壤污染治理與修復技術應用示范，旨在總結出一套分區(qū)、分類的土壤污染防治技術模式。

　　依法治土，推動土壤法起草和標準制修訂 

　　目前土壤污染防治法律法規(guī)和標準體系尚不完善，不利于依法、科學、有效開展土壤污染防治工作。一年來，環(huán)境保護部高效推進土壤立法和多項相關規(guī)章和標準制定工作。

　　推動制定《土壤污染防治法》。2016年，土壤環(huán)境立法工作取得了實質性進展?！锻寥牢廴痉乐畏ā凡莅敢延扇珖舜蟓h(huán)資委審議通過，2016年11月10日起向社會征求意見。

　　王夏暉表示，資金投入不足和來源不穩(wěn)定，一直是困擾土壤污染防治的一個“短板”，目前雖然中央財政設立了土壤污染防治專項資金，但資金規(guī)模和使用方向的覆蓋范圍都有限。

　　全國人大環(huán)資委法案室處長付莎介紹說，草案首先規(guī)定各級人民政府加強財政投入，我們立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問題。草案的一大亮點是建立“土壤污染防治基金”。對于政府組織的調查，包括制訂標準、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過財政資金解決。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金方式解決。

　　據(jù)介紹，草案包括了預防和保護、管控和修復、經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查、法律責任等土壤污染防治基本管理制度，很全面。

　　據(jù)付莎介紹，根據(jù)不同管理方式和特點，草案把土地分設為農(nóng)用地和建設用地兩類。對于農(nóng)用地，按照污染程度和相關技術標準，對優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控的地塊分別采取不同措施。對于建設用地，設計了土壤風險管控和修復對照名錄制度。

　　起草制定部門規(guī)章。目前我國農(nóng)用地土壤環(huán)境質量堪憂，對農(nóng)產(chǎn)品質量和生態(tài)環(huán)境構成安全隱患，急需加強農(nóng)用地土壤環(huán)境的監(jiān)督管理，制定相關部門規(guī)章，有利于防控農(nóng)用地土壤污染風險，防止造成污染危害。環(huán)境保護部起草了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（征求意見稿）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）（征求意見稿）》，2016年11月開始向社會征求意見。

　　“《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的制定，有利于推動污染地塊相關工作的有序開展和土壤修復產(chǎn)業(yè)及市場的健康發(fā)展。”專家認為。

　　加快突破標準瓶頸。為盡快解決土壤環(huán)境標準體系不健全問題，目前，環(huán)境保護部正推進《農(nóng)用地土壤環(huán)境質量標準》《建設用地土壤污染風險篩選指導值》制修訂工作，已3次向社會公開征求意見。

　　嚴控風險，強化危廢化學品管理 

　　危險廢物和化學品一直是土壤污染的兩大重要潛在來源，需按照源頭預防、重在防范的思路，不斷完善危險廢物和化學品管理制度。

　　推動危險廢物分級分類精細化管理。目前，我國基本建立了較為完善的危險廢物環(huán)境管理法規(guī)制度體系。為了進一步厘清危險廢物管理思路，環(huán)境保護部于2016年6月制定發(fā)布了《“十三五”危險廢物環(huán)境管理工作思路和重點任務》，明確具體工作方案，細化分解重點任務，明確完成時間、責任單位、責任人。

　　2016年1月，環(huán)境保護部發(fā)布《危險廢物產(chǎn)生單位管理計劃制定指南》，指導企業(yè)做好危險廢物申報登記和管理計劃，從源頭上摸清危險廢物產(chǎn)生情況。

　　2016年6月，環(huán)境保護部聯(lián)合國家發(fā)改委、公安部發(fā)布《國家危險廢物名錄》（2016版），建立危險廢物豁免管理制度，初步實現(xiàn)危險廢物分級分類管理。

　　列入《危險廢物豁免管理清單》中的危險廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應豁免條件時，可以按照規(guī)定實行豁免管理。比如，當生活垃圾焚燒飛灰進入填埋場時，如果滿足《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008）中6.3條的要求，填埋過程可以不按危險廢物進行管理。也就是說，生活垃圾填埋場不需要具備危廢處理資質，就可以對符合標準的焚燒飛灰進行填埋。

　　促進危廢處理能力提高。環(huán)境保護部近日公布的《2016年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》顯示，全國危險廢物處理能力明顯提高。但是，仍存在地區(qū)處理能力分布不均、協(xié)調不力等問題。實踐中，有的持證危廢處理企業(yè)“吃不飽”，有的“吃不了”。

　　2016年11月，全國人大常委會修訂了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，取消了危險廢物省內(nèi)轉移審批，簡化了手續(xù)，將在一定程度上促進危廢處理能力快速提高，有利于平衡地區(qū)處理能力不均的問題。

　　嚴厲查處涉危廢違規(guī)、違法行為。2016年6月至11月，環(huán)境保護部、公安部聯(lián)合開展打擊涉危險廢物環(huán)境違法犯罪行為專項行動。據(jù)統(tǒng)計，各地環(huán)保、公安部門共檢查46397家危險廢物產(chǎn)生單位和2298家危險廢物經(jīng)營單位。對發(fā)現(xiàn)存在問題的企業(yè)采取責令整改、立案查處、移送公安機關追究刑事責任等，有力打擊了涉危險廢物環(huán)境違法犯罪行為，遏制了非法轉移、處置和傾倒危險廢物勢頭。

　　2016年，環(huán)境保護部查處了青島新天地固體廢物綜合處置有限公司違法行為，吊銷其危險廢物經(jīng)營許可證。

　　完善化學品環(huán)境管理體系。在現(xiàn)代社會，化學品已無所不在。化學品在推動人類社會進步的同時，也帶來了不可忽視的安全、健康和環(huán)境風險。健全化學品管理，興利除害，已成為全球共識和挑戰(zhàn)。

　　評估和掌握化學品對環(huán)境和健康的危害和風險，是加強化學品環(huán)境管理先決條件。2016年，環(huán)境保護部土壤環(huán)境管理司推動建立了化學品風險評估部門聯(lián)絡機制，研究起草了優(yōu)先評估化學品篩選方法、化學品風險評估方法等技術文件，開展了優(yōu)先評估化學品篩選工作，啟動了首批化學品環(huán)境與健康風險的初步評估工作。同時，落實國務院關于簡政放權有關工作部署，不斷調整優(yōu)化現(xiàn)行化學品環(huán)境管理政策。

　　任重道遠，各項任務、措施有待進一步落實和實施 

　　土壤污染形成非一朝一夕，問題解決也非一日之功。“土十條”構建了我國土壤污染防治的總體框架，各項任務、措施有待進一步落實和實施，成效顯現(xiàn)尚需時日。

　　由于工作起步晚，全國各地普遍缺乏保障有力的土壤環(huán)境管理技術支持隊伍。土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡已初步建立，但需要會同有關部門持續(xù)進行完善。目前，各地的協(xié)作機制普遍尚未建立，政府、企業(yè)、社會等各方面力量有待持續(xù)磨合，形成穩(wěn)定的協(xié)同推進力量。此外，我國尚未形成良性的土壤污染治理與修復產(chǎn)業(yè)鏈條，市場體系仍不完善，土壤污染治理與修復終身責任制亟待建立并落實。

　　面對日益嚴峻的土壤環(huán)境形勢和保障農(nóng)產(chǎn)品質量及人居環(huán)境安全的迫切需要，土壤環(huán)境管理司相關負責人表示，下一步，將按照“打基礎、建體系、重協(xié)調、抓落實”的總體要求，以改善土壤環(huán)境質量為核心，以有效防控土壤、固體廢物和化學品環(huán)境與健康風險為目標，以推動全面落實“土十條”為主線，堅持問題導向、底線思維，預防為主、分類分級，突出重點、有限目標原則，著力夯實工作基礎，完善法規(guī)制度，健全技術體系，強化落實執(zhí)行，不斷提升土壤、固廢、化學品環(huán)境監(jiān)管能力和水平。

　　補短板打基礎 聚合力齊推進

　　生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。土壤污染治理周期長、成本高、見效慢，更需要樹立保護優(yōu)先、防患于未然的觀念，嚴控風險、系統(tǒng)施治。

　　2016年，“土十條”頒布實施。一年來，環(huán)境保護部積極推進土壤立法和多項相關規(guī)章、標準制定工作，并牽頭成立了全國土壤污染防治部際聯(lián)席小組，做了很多基礎性工作，實現(xiàn)了土壤環(huán)境管理工作的良好開局。

　　但是，對于起步較晚的土壤污染防治工作來講，目前最緊迫的工作還應該是補短板、打基礎，否則“基礎不牢，地動山搖”，欲速則不達。目前，必須立足我國國情和發(fā)展階段，準確研判當前土壤環(huán)境形勢，有序推進各項工作。

　　開展土壤污染狀況詳查，進一步摸清家底，做到“心中有數(shù)”，實現(xiàn) “一張圖”管理，是全面夯實土壤環(huán)境管理基礎的重要任務之一。

　　目前，我國法規(guī)、標準體系還不健全。需要抓緊“查缺補漏”，針對土壤環(huán)境管理的缺失環(huán)節(jié)，盡快制定出臺針對農(nóng)用地、污染地塊等環(huán)境管理的法規(guī)、標準和部門規(guī)章，保障土壤污染防治工作高效、有序推進，真正讓老百姓吃得放心、住得安心。

　　除了開展詳查和建章立制，還要做好試點示范，樹立樣板。重點是推進土壤污染綜合防治先行區(qū)和試點項目庫建設，探索集政策、技術、體制機制于一體的成熟模式，加快向全國其他地區(qū)輻射推廣。

　　需要強調的是，不論是打基礎還是建立長效機制，都需要多部門形成合力，“各炒一盤菜、共辦一桌席”。土壤環(huán)境管理涉及環(huán)保、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、國土、工信等多個部門，從國家層面到地方都要建立部門協(xié)作機制，形成包括政府部門、企業(yè)和社會多方參與的協(xié)同推進力量。（據(jù)中國環(huán)境報）